李克强履新以来，提出“改革是最大的红利”，启动简政放权，实施财税、金融改革，明确了深化市场经济体制的改革路径。

　　其中，财税体制改革上行承接国家宏观运行、下行对接公民基本权利，又因其温和、可操作的改革路径，成为新一轮改革中的“牛鼻子”。

　　“财税改革本质上改的是国家和纳税人关系；中央机关和地方机关的关系；立法机关和执法机关的关系，这三个关系归根到底是市场与政府的关系。”中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授接受《第一财经日报》记者专访时说。

　　推动财税体制改革，如房产税扩大试点、三公经费、预决算公开、税权收归人大、预算法修改等各类改革深水区的问题都呈现出盘根错节、彼此牵制的困境。财税法治成为各个力量理性较量的必然选择。

　　税法改革方向

　　“财税制度过去过分强调宏观调控。财税法本身是公共财产的问题，涉及如何保护公共财产。通俗的说法是公款如何收、支、用。”刘剑文认为，从法治视角看，财税制度不仅具有调控经济、组织分配的工具性功能，更是借助财政制度的收、支、用，推动了财产权利与财政权力的协调和均衡，尤其是可以保障处于弱势地位的私权利免受公权力的随意侵扰。

　　在这个意义上看，财税制度最本质的功能是组织收入、分配财产。也就是收入分配制度。宏观调控只是财税制度的辅助功能，当下却成为其主要功能，这不利于市场经济的深化发展。

　　财税制度如何推动市场化程度的加深，刘剑文认为，可分解为两个角度理解：税收法治推动市场化程度的深入与财税制度本身如何能够适用市场。

　　以房地产市场价格为例，房价是市场问题，让市场自身解决。政府惯于并善于用行政主导的方式，正基于此，十八大提出要“运用法治思维和法治方式”。刘剑文表示，中国的经济改革，特别是财税改革要有“三维思维”：

　　首先是行政思维，就是我们强调的政府。其次是法律思维，改革触动的是利益关系，这需要用法律来规范。第三也是最高的层面即宪法层面。财税改革要解决的是国家和纳税人的关系、中央与地方的关系、立法和行政的关系。这些关系的解决都要回归到宪法的层面来解决。

　　刘剑文支持立法部门主导的房产税改革。他认为，由行政主导的房产税改革试点并未取得预期效果。运用行政手段很可能会造成两个后果，其一，效果不好，民众不理解不接受，行政方式已为此付出了相当的代价。其二，很多人对合法性提出质疑。

　　改革，强调的是协同。财税改革要放在整个改革中来看待。财政制度改革不仅是经济问题，也是政治问题、社会问题，更是法律问题。

　　关于未来税法改革的方向，刘剑文认为有以下几点：

　　首先是市场化趋势：税收立法与改革开放本身就同步进行。在改革开放之初，为了配合吸引外资，确立对外商企业征税的依据，于1980、1981年先后制定了《个人所得税法》、《中外合资经营企业所得税》等税法。

　　在当下，税法同样要适用于市场经济的发展，为所有的市场主体创造公平竞争的环境，要解决政府和市场的关系，比如，哪些是国家做的事情，哪些是企业的事情；财政制度和改革如何发挥作用；纳税人增税的边界何在；如何能够推动市场化程度的加深；如何更好保护市场主体的权益等。

　　其次是国际化趋势，经济全球化趋势要求资金、贸易的自由流动，这需要税法作出针对性调整，从而维护国家和国民的合法权益。

　　再次是法制化趋势，法治强调秩序。在社会主义市场经济的条件下，依照法律形成纳税人、国家与纳税机关之间的良性互动机制，依法征税、依法纳税，最终实现公共产品的生产与消费，税收法治也就将成为构建法制社会的突破口。

　　税收立法回归争议

　　“简政放权包含两层含义，"放"和"还"。比如税收立法权，涉及到公民财产权，本身是全国人大的权力，权力应该回归。但是改变需要时间，经历以时间换空间的过程。”刘剑文在谈及税收立法争议时说。

　　根据我国《宪法》和《立法法》规定，税收立法权力归全国人大或者全国人大常委会享有。国务院并无立法设税权。但在1984年后，国务院从整体上享有税收立法授权。

　　当下，全国人大、财政部、税务总局都有共识，税收立法权应该回归，目前仍在商榷的问题是如何回归，回归后人大与行政部门之间的权力边界问题。

　　刘剑文支持“直接回归”和“间接回归”两个模式相结合的方式：“举例说，全国人大常委会对1984年的税收授权立法通过决议的形式直接废止，即为直接回归。间接回归则是指在这一领域加快立法步伐。有法则法大。但立法周期太长，因此我主张两者相结合。”

　　回归已有共识，那阻力何在呢？围绕税收立法回归的争议主要有三。一是税收立法权回收至人大后，现行的税收行政法规是否有效。二是税收立法回归后，行政部门是否再无立法权。三是全国人大是否有能力承担税收立法工作。

　　而即便权力回归，并不意味着政府不再拥有税收立法权，但是政府所拥有的税收立法权是一事一议，且针对某特定时间，有时间限制，要求符合法律的原则、理念和精神。这也要求符合《立法法》的规定。

　　比如房产税法一旦上升为全国人大制定的法律后，国务院有权根据房产税法制定房产税法实施条例，财政部、税务总局有权根据房产税法和实施条例来制定规范性文件。

　　私人财产权利是宪法性的权利，不能政府自己制定规则然后征税，即使征税也要符合相关法律的精神和理念。通俗地说就是你可以制定，但是不能任意制定。具体实施行为要在宪法、法律允许的框架内进行，这是边界问题。

　　对于人大是否有这个能力完成税收立法，刘剑文认为，要明确权力本身属于谁。先还权，先考虑合法性，再考虑能力问题。

　　全国人大现有力量存在不足，如何进行能力建设？刘剑文提出了多条选择路经。通过吸收社会其他研究和实践领域的人充实人大的力量；充分动员人大代表现有资源；由人大主导立法并不会排斥其他机构的参与。例如，房产税法草案由人大主导进行，也可以吸收财政部、税务总局的人才共同完成。

　　“立法本身的过程，是社会主体参与的过程，各个力量理性博弈的结果，立法实施后容易形成上下共识，这是立法主导优于行政主导的原因之一。”刘剑文表示。